行政审批改革的新空间

2014年05月14日 18:03  点击:[]

行政审批改革的新空间

刘志光

   [摘要]行政审批改革被称为行政机关的“自我革命”。本文对行政审批事项运转过程中存在的具体问题进行分析,指出行政审批事项运转面临的困境。本文认为,审批事项的下放规范、审批事项的科学设置、电子政务改革都是行政审批改革的重点,而两横两纵流程再造最需强调的是事项的设置科学性和简政放权的规范性。
  [关键词]行政审批制度改革;两横两纵;简政放权
  一、引言
  市场化改革以来,各级政府的行政审批职能的改革一直是中国政府改革的重要内容。实际上,从审批事项精减到时限约束、再到审批程序的公开和透明是一个渐进的过程,这些改革体现了新公共管理理论中的分权化、市场导向、角色转换、顾客导向等原则。相应地,学术界的研究也取得了一些重要成果,如对行政服务中心的地位和定位、对各地行政审批的经验总结等,但是对行政审批运转流程的分析还比较缺乏。本文认为,经过近十年的发展,我国行政审批改革已经从早期的审批事项和审批时限等方面的改革逐渐进行到对两横两纵运转职能的改革。因此,本文将集中分析两横两纵改革中具体存在的问题并试图提出一些建议。由于本文是基于对东部沿海地区经济和社会管理发达的地级市行政审批机构的观察基础上进行的,因此重点放在市级以及市辖区的行政审批职能改革分析上。
  二、两横两纵审批系统运行困境
  所谓两横两纵是指一套行政审批运转体系,第一横是指某一政府机构内部职能部门之间的整合,如卫生局内部的公共卫生监督科与职业卫生监督科;第二横是指政府部门与部门之间横向并联审批,如交通基础设施建设工程立项审批,需要涉及的相关审批部门分别为水利局、环保局、国土局、发改局等;第一纵是指部门内部纵向分级管理,如政府大多数部门的审批都要经过接件、科员、科长、副局长甚至局长多个层次,有的事项还需要经过单位内设行政审批委员会;第二纵是指审批事项需经过省、市、区、镇(街)层层审批,有的事项还可能报送国务院相关部委。《行政许可法》对行政审批的各个环节都进行了规定,对统一受理、统一送达、首问责任、一次性告知、限时办结、集中办理、统一办理和联合办理等程序性制度都有十分明确的要求。但在具体实施中,两横两纵运转还存在着不少问题,主要表现在以下几个方面:
    (一)两横两纵审批程序失范
  由编制管理部门牵头制定的“三定方案”主要在机构职能和管理事项、内设机构数量和机构人员编制等方面进行严格的规定,同一级别政府相同职能部门所具有的审批职能基本相同。但是,调研发现,在省以下政府机构中,各区(县)行政机构设置不一致,行政审批职能分布也就无法统一,相同的审批职能可能分布于不同的机构。如有的地方政府设置公用事业局负责管理区域内的公用事业,承担了许多公共管理职能,但在其他县区这个机构的职能可能又分散在许多不同部门;又如有的地方把国土、规划和建设三个部门整合在一起,而一些区则三块分立;又如文化、体育、广播电视新闻、版权等职能,一些地方已经合并为一个机构,但多数地方仍然分立。
  承担同样职能的机构中,其内部科室设置也千差万别,不仅科室名称没有统一,科室“级别”也不统一。机关内部职能分布的不均衡影响了机关的绩效管理,从事审批业务的科室工作分布不均,有的科室审批事项多但实际业务量少,有的科室数年都没有发生过业务。以某市人事局为例,其内设17个职能科室承担审批职能,但实际发生业务的科室只有4个,一些科室全年无业务发生。
  在内部纵向方面,一般的审批链条是科员、科长、副局长再到局长四个环节,一些单位则规定局长或副局长必须参与审批,而一些改革彻底的单位把审批权限全部落实在科长层级,局长或主管副局长参与审批的事项非常少,或者只是参加单位的审批委员会对重要事项进行把关。即便是同一事项,各地没有统一的程序,不同的区县可能有不同的审批环节。在外部跨层级方面,主要的问题是事项下放没有规范化,造成委托单位缺位监管。同一个事项,不同的行政区下放的程序不一致,下放的层级也不一致,委托方式不一致,一些区把事项下放到镇街出现监管难和假下放,实际上群众办事并没有真正得到方便。
  在外部跨部门方面,各区各职能局的具体事项所涉及到的跨部门本应完全一致,但各地并没有建立统一的关联标准,相同事项在各区所涉及的关联单位不一致。同一职能部门规定的事项应该相同,同一事项的关联部门也应相同,但具体哪些事项需要关联外单位,以及具体某事项关联到哪些外单位都没有统一。还有,市、区业务对口单位或平行关联单位同一个审批事项的审批标准不统一。一些审批事项不同层级的政府或部门又有不同的政策标准,导致一个区的审批决定在其他区无效,甚至出现前置部门的决定不被最后决定部门采纳为审批依据的现象。
  《行政许可法》第三十条规定,行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的,行政机关应当说明、解释,提供准确、可靠的信息。尽管法律要求所有审批单位的行政审批事项目录及其办事程序都必须对外公示,但部分单位公示的内容与实际操作的程序不一致,甚至有意规避监督,公示内容合法但实际操作程序不合法,有的部门要求申请人提交附加资料;部分单位公示内容不完整或不详细,审批表格和法律依据没有公示;审批机构自由裁量空间较大,申请人无法一次性获取要提交的材料清单。
  单位内部操作的岗位职责和操作规程没有对申请人进行清晰告知,没有明确责任人;涉及两个以上单位审批的事项没有形成协同审批的工作机制,存在部门间信息不共享、多头受理、重复递交申请材料、重复审批的现象,造成办事程序复杂,效率较低;即便是已经按“牵头受理、抄告相关、并联审批、限时办结”进行了并联审批程序改革的事项,在实际运行中仍然或多或少存在上述问题;一些省级和市级部门将大量自己无力管理或不愿意管理的事项在没有任何委托手续的情况下,口头委托下级业务部门受理并加具初步意见,要求申请人层层递交申请;一些涉及现场勘察的事项,每经过一个审批层级都需要重新踏勘现场,人为增加审批环节。
  (二)行政审批事项下放不完善
  普遍存在的情况是:在审批过程中,上级只下放受理权或初审权,没有把终审权下放到位;有些把决定权下放了,但留下发证环节;有些让各区受理和现场踏勘,市里最终审查做出审批决定。但只有初审权和现场实质性审查权的区级部门往往由于不用承担最后责任而审查不严、敷衍了事,而具有终审权的市级部门又由于不了解具体情况无法把关。同时,同一事项或同一职能,不同的地区放权的范围完全没有统一,如对同一事项,A地可能在市一级进行审批,B地可能在县区一级即可完成。此外,一些需要从全市总体上进行统筹把关的事项如规划、国土和环保等方面的事权,也大量地下放各区行使,一些地方甚至向镇(街道)大量下放审批事权,而大部分镇(街道)并无能力承接这些事项。至于何种事项需要下放,其标准不是从事项的性质来确定,而是计算单位或部门利益,有利益的事项抓住不放,无利益的事项全部推到下级部门,相应责任也向下推诿。
  一些涉及多个部门审批的事项,下放事权的力度也不一样,出现一半环节在市里办、一半环节在区里办的现象,申请人反而不便;一些需要业务操作系统配套的审批事项,由于放权部门没有配套提供相应的工作条件,致使各区无法行使该项事权。如某市旅游局将导游资格考试发证事项下放各区旅游部门实施,但没有将国家旅游总局统一开发的业务系统同步配套给各区使用,下级部门无法办理。
  按规定,各市级部门下放事权要与承接方签订委托书,明确权利义务,并同时把印章一并下放,或通过格式套打的方式解决盖章问题,但少数部门未与承接方签订委托书,也没有解决盖章问题;一些部门甚至把省直部门委托下放的事权又再次委托区级部门实施,出现二次委托现象;个别区承接下放事权后,没有规范行使下放事权,把关不严;还有个别区越权审批,使用市下放的业务公章行使市级部门才有权实施的事权;下放事权监管不到位,一些部门不是主动放权而是迫于压力下放事权,监管的主动性和积极性也不高,甚至采取放而不管的态度;审批备案制的操作性也不强,按规定,区级部门必须定期将审批的文档资料提交市级部门备案归档,许多区级部门以材料运输麻烦为借口使备案归档制度无法落实。而且由于审批备案制的滞后性,区级部门的不当行为无法在第一时间发现并及时纠正,事后的责任追究机制也很不健全。
  (三)行政审批事项设置不规范
  全国各地行政审批项目数量没有一个统一标准和范围,即便在一个省、一个市内都没有一个标准和范围,行政审批事项的增减没有一个制度化的法律规定。全国大多数地方政府的行政审批改革都是从精简审批事项开始的,也都经历了精简又膨胀的过程。如广东省佛山市开展了三轮行政审批事项的清理和精简工作,但审批事项却从第一次改革时的487项增长到第三次审批改革时的938项。而同为地级市的广东省中山市只有463项行政审批事项,其中国家设定的占近80%,省级设定事项20%,市一级行政审批事项全部取消。
  (四)电子政务运转功能不合理
  电子政务在行政审批领域已经成为申请人办事的主要工具,它极大地方便了申请人和审批机构。2004年,深圳、苏州、天津三个城市试点实施行政审批电子监察改革,目的是通过信息网络技术,实现行政审批事前、事中、事后实时在线监察,统一建设行政审批业务操作平台、行政审批电子监察平台、行政投诉处理平台、行政审批事项管理平台、行政审批业务数据交换汇总平台和联合审批专项监察平台,对行政审批信息公示 、行政审批操作过程、行政审批事后投诉和联合审批专项改革进行实时在线监察。电子监察系统在监察范围、监察效果、监察资源、监察方式等方面突破了传统监察模式,随着电子监察系统在全国的推广,其运行过程中存在的问题也逐渐暴露出来:
  电子政务系统在各地普遍开展,但在开通时间上不一致,在硬件和软件条件上各地也不平衡;各地的职能部门所应用的操作系统多种多样,一些地方的市和县区各有一套操作系统,中央、省属部门又有自己独立的系统,甚至一个部门内部不同科室不同事项也有各自独立的操作系统,系统林立为电子业务的无缝对接和信息共享带来困难,一些涉及多个部门的事项无法进行协同审批;特别是对需跨层级审批的事项,市、区之间由于系统不统一无法实现联网审批;多部门协同审批的事项如工商登记、工程报建和房地产放权登记审批仍然无法对接;网上服务功能不完善,只能解决简单的办事咨询、资料下载、结果查询,网上受理还基本上无法做到;电子监察系统对被考核人员的测评内容和手段较单一,目前还只是集中在时效、业务量方面,对程序是否合法、审批是否规范、服务态度和服务质量是否良好无法进行绩效测评。
  三、重塑公共管理新理念:流程再造与服务创新
  党的十七大报告明确指出,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。国务院在国办发[2008]115号文件中再次要求行政审批事项进一步减少,实现公开透明和规范运作。目前,行政审批改革已经进入了一个新的攻坚阶段,围绕两横两纵的改革已经成为地方政府行政审批改革的重点。
  (一)再造两横两纵监管新模式
  部门内部横向职能整合,尽量将审批职能集中在一个内设机构,无法集中的,由一个内设机构集中受理申请和送达,组织协调相关内设机构后统一办理,逐步解决科室之间交叉审批和重复审批的问题。不能实现向一个内设机构整合又存在审批关联的,采取并联审批,解决多头受理和科室之间意见矛盾难统一的问题。部门内部的审批责任必须明确,对审批事项按简单程序、一般程序和特殊程序分类进行设置。只需进行形式要件审查的,按简单程序一个环节即办处理;对涉及资源开发利用、公共利益安全和重大规划建设的,需经过听证、专家论证、技术审查、集体决策的,按特殊程序处理;其他审批事项按一般程序处理,一般采取“一审一核”制或三级审批制。执行简单程序的审批事项要求即办,执行一般程序的可以采取“3天上报、5天审结”制度,执行特殊程序的可以适当延长时间。如果执行一般程序的审批过程中涉及到专家评审、大量图纸的实质审查、勘察现场等环节,可以适当延长审批时间,除此之外延长时限的要做出书面说明。一般程序,由科员就可以办理。特殊程序,在经过听证会、集体讨论、最后才能审定,一般程序原则上科(股)长就可以审定。
  由两个以上平行部门审批的事项,推行集中办理、统一办理和联合办理,建立“牵头受理、抄告相关、并联审批、限时办结”的审批工作机制,将原来串联式的流程改为并联式或串并联相结合,原来要直接面对申请人受理申请和送达决定的,改为由牵头部门统一受理和送达,通过内部程序完成审批流转,原来要申请人提交的资料通过牵头部门统一收取后不能再要求申请人重新提交,原来与其他关联部门没有责任约束变为相互约束。如对购房业主进行房产证分户登记时,在房地产开发商已取得房产证和国土证的条件下,国土部门将有关信息提供给建设部门共享,建设部门在给业主发放房产证时,就不需要业主再到国土部门进行审批提供国土证。由主责部门统一受理后,将有关信息抄告给前置关联部门,关联部门进行并联审批,在规定的期限内将审批意见反馈给主责部门,主责部门综合把关完成审批。
  部门内部纵向分级管理,部门内部明确科员、科长、分管局长和局长的岗位职责,减少内部管理层级,对科员能够把关的科长不再审批,对科长能够把关的分管副局长不再审批,对分管副局长能够把关的局长不再审批。同时,对需层层上报由局长审批或由集体决定的事项,收回科长的否决权。通过对事项性质和程序进行分类,对简单的专业性和技术性不强的需报上级终审的事项采取一个强制性的时限约束,如 “3天上报、5天办结”制度。市、区、镇(街)纵向简政放权改革必须进一步理顺跨层级管理的事项,促进放权到位,尽量将管理层级减到最少,对无法由一个层级管理的审批链条,推行联网审批,减少重复受理和重复审批。积极探索向镇(街)下移审批服务,通过前移服务窗口、派员驻点服务等方式把与企业、群众生产、生活密切相关的审批服务延伸到镇(街)。
  (二)合理调整审批事项
  《行政许可法》第十三条要求,凡属于公民、法人或者其他社会组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采取事后监督等其他行政管理手段能够解决的事项,取消行政审批。凡是地方(区县)能够自主决定和自行审批,有利于促进当地经济社会发展的行政审批权限,能够下放的必须尽快下放,县市能够审批的,地级市不再审批,即所谓“能放必放”原则。除涉及公共资源、公共健康、公共安全、国家宏观调控的审批,其他的将事前审批改为事后备案,实质性审查改为形式审查、前置审批改为后置审批,对有数量限制的公共资源的审批尽量将单纯的行政审批改为市场化选择的方式。
  具体做法是:将分散在不同机构的审批事项尽可能归并到一个单独的科(股)室;设立一个对外的服务窗口,集中办理所有审批项目的受理、办结、发证环节,所有报批项目,一律由窗口收件,经电脑录入后,分发至相关科室,在限定时间内办结,并由行政服务中心窗口对外发出;职能整合后的科室安排实现审批、管理和执法的相对独立,将负责审批业务科室的管理职能分离出来,并入其他科室,加强审批、管理与执法的沟通与协调。在实现审批、管理与执法相对独立的同时,要建立审批、管理与执法机构的信息共享机制,确保审批有效、管理有序、执法有力,切实改变“轻监管、重审批”的现象。
  (三)进一步简政放权,完善制度安排
  简政放权的重点是调整各级机构的权限,使得授权与分权制度化。在具体操作中可以从以下几个方面入手:部分与市场主体和自然人密切相关的审批权下放更低层级审批机关实施,凡是可以只作形式审查的事项,由县一级审批机关实施,省和市不再审批,放权的机关主要是制定标准和进行监督。下放还要注意上下关联事项的配套下放,下放审批权的同时,要将监管权尤其是执法权、业务操作系统、收费等等也同步下放;下放后要搞好监督和责任追究制度的配套、人员编制、财政供给、有关信息的衔接;加强下放事权的后续监管,通过制度、信息化手段、责任追究等有效手段,确保事权下放后规范运行。
  市区两级政府职能部门要根据责权对等、便民和提高行政效率的原则对下放的事项进行逐一清理。凡涉及以下几种情形的事项不能下放:下级审批机构暂无能力承接对该事项的审批;部分委托下放但仍然需要上级部门现场勘查的审批项目;上级部门委托的事项;终审权不在本级部门的审批事项;由市设立的评审委员会等机构评定的事项;涉及到重大规划、会产生重大污染、基础设施建设项目的审批事项;跨区管理的事项。此外,在涉及下级机关的初审的事项审批时,上级审批机关可采用征询下级机关意见、联合下级机关现场审批、定期通报审批信息等方式与下级机关加强业务沟通,防止脱节。
  有条件地推进执法重心的下移。为了加强基层机构的执法力量,区局可以积极尝试探索将本部门的执法人员下移到镇(街)机构,区与镇(街)执法机构工作人员合署办公,从而改变镇(街)处罚权相对薄弱的局面。下移工作人员受区局与镇(街)机构的双重领导。
  完善制度建设,加强对下放事项审批的监管,在简政放权的过程中,还必须建立以下制度,加强对下放事项的监管。事权的下放必须要有正式的政府文件或签订明确的委托代理书,必须要明确委托代理双方的责任以及相应的惩罚机制。本级机关对于下放的事项必须设置统一的办事指南和审批流程,防止事项下放到各下级机构后审批标准的不统一。实行审批办件抽查与回访制度、行政审批服务对象评议制度、行政审批社会监督员制度,以此来评估下级机构对下放事项审批的合法性、合理性和有效性,如果效果不理想,可以回收下放权。对于擅自扩大下放审批权,挪用下放审批公章的人员,必须追究其行政与法律责任。
  行政服务中心在发挥现有功能的基础上,还需要重点把实施并联审批的事项纳入各级行政服务中心集中对外服务,充分发挥行政服务中心相对集中的特点。行政服务中心还可以作为跨层级审批衔接的窗口,下级审批后需要上报的文件可以在中心窗口集中转接,提高审批效率。行政审批机关要制定和完善审批办事指南,并通过电子或者纸质的方式将办事指南对外公布。当行政审批事项的审批条件、申报材料以及审批程序等内容发生变化,必须及时通过媒体、部门网站等渠道及时予以通告,并及时修改有关内容。进一步明确审批责任,健全监督管理机制。建立健全各部门内部审批责任追究机制,并报审批改革办公室备案。对跨部门、跨层级的审批,文件转接时必须要有书面的回执,明确跨部门、跨层级审批在各个部门的时限。简政放权必须认真清理,积极下放,一年内进行两次评议检查。
  四、小结
  行政审批改革也被称为政府系统的“自我革命”,这场改革主要涉及的利益关系方包括上级政府与下级政府的分权、政府与市场的制衡、公众与政府的制衡。从行政服务中心的建立到一站式大厅的创新,在服务公众和提高效能上,地方政府都进行了许多非常可喜的探索。本文从两横两纵行政审批运转环节上进行讨论,目的是分析现有的两横两纵运行中存在的困境,结合审批过程现状,提出一些操作性的建议。本文认为,要改革两横两纵审批链条,创新高效审批模式,最关键的还是政府职能部门必须从制度上着手,建立一套可操作的监察制度,把审批环节的每一个系统都纳入制度化管理之内。
 

 (作者单位:华南师范大学公共管理学院教授)

  (摘自《中国行政管理》)

上一条:深化行政审批制度改革的几点浅见 下一条:行政体制改革应以转变政府职能为重点

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