深化行政审批制度改革的法治思路

2014年03月07日 13:29  点击:[]

 

深化行政审批制度改革的法治思路

 

    2012822日召开的国务院常务会议,再次为我国行政审批改革的深入推进注入了强大的“推动力”,不仅决定取消和调整314项部门行政审批项目,而且根据《行政许可法》的相关规定,批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试,允许其对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。国务院的这一最新举动表明,在历经了十多年的努力之后,我国的行政审批制度改革仍然需要继续探索新的思路,希望借助地方的改革试点摸索经验以取得新的突破。

    十多年来,我国的行政审批制度改革可谓成果丰硕。然而,与令人振奋的数字相比,人们对行政审批制度改革的实际感觉却不一样。“公章过多”、“费时费力”等现象和问题仍然困扰着广大公民和企业组织。

    一是不符合经济社会发展需要的行政审批数量仍然较多,审批项目削减后屡有反弹。行政审批是行政权力作用于社会的结果,在经济领域,则是政府介入和干预经济的重要行政手段之一。我国先后制定了《行政许可法》和国务院的《全面推进依法行政实施纲要》等法律文件,从法制角度为行政审批体制改革奠定了坚实基础。但是,行政审批制度改革之路绝非坦途,即便在历经大幅削减之后,保留下来的审批项目及法律、法规和规章所设定的行政许可仍然有许多不尽合理,不能适应发展社会主义市场经济的要求。另一方面,在大量精简、削减行政审批项目之余,有些地方和部门出于自身利益的考虑,滥用行政权力违法创设新的行政审批事项,造成行政审批改革陷入精简——膨胀的怪圈。

    二是变相设立行政审批的现象较为严重,非许可审批项目的管理较为随意。自《行政许可法》颁布实施以来,利用行政权随意设置行政许可和审批项目的现象得到了遏制,公然违反法律规定的审批行为已不多见。但另一种趋势却不容忽视,即利用备案、登记、确认等方式变相设置行政审批。这种行为利用审批与备案、登记等较为相似的特点,以备案之名行审批之实,实质上是一种规避法律的违法行为。与之类似的还有非行政许可的审批项目管理。一般认为,从概念的外延角度考虑,行政审批是行政许可的上位概念,当行政审批的对象是外部相对人时,二者经常混同使用。由于非许可审批项目无须受到法律的规范,它们更易于侵害到外部相对人的合法权益。

    三是某些合法的行政审批项目不尽合理,构成了制约经济社会发展的体制机制障碍。有些审批项目虽然符合法律规定,具有相应的法律依据,但其已经不适应社会主义市场经济的要求,成为制约经济社会发展的制度束缚。这一点,在长三角、珠三角等经济发展水平较高、改革更加深入的区域表现得尤为明显。这一类行政审批项目很多都是部门立法的结果。2004629日,国务院以决定的方式对确需保留的500项行政审批项目设定了行政许可,其中有不少便属于这一类型的行政审批项目。上海、广东等改革先行区在精简行政审批的过程中,遇到最大阻力,亟待中央政府给予支持的也是这一类型的审批项目。由此不难理解,国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试,恰恰是对地方改革吁求的积极回应。

    行政审批制度改革深入推进的指导思想,应当坚持国务院在常务会议上提出的“应减必减、该放就放”的原则,将市场和私人主体能够自我调节和自主决定的行政审批事项坚决予以调整和取消。同时,针对改革现状中出现的各种问题,也应综合采用以下手段予以解决。

    创设行政审批项目之前应进行严密的法律论证。在《行政许可法》实施之后,创设行政许可审批项目应当遵循该法第19条的规定,由起草法律、法规和地方规章的单位采取听证会、论证会的形式,广泛听取利益受影响的各方意见。起草单位还应当向制定机关详细说明创设该审批项目的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。为充分保证新设审批项目的合法性、必要性与合理性,制定机关或可考虑将起草单位提交的包含前述三项内容的说明报告向社会予以公开,再次听取公众意见并在此基础上审慎作出决定。

    对于非行政许可审批项目的设立,应当按照国务院的要求抓紧研究制定相关办法。由于非许可审批不受《行政许可法》的约束,为了避免设立审批项目的机关将许可审批伪装为非许可审批,需要建立一套有效的机制,在审批项目设立之前就能较为准确地区分该行政审批究竟针对的是外部相对人的权益问题,还是行政部门的内部管理事项。为此,在创设非行政许可审批项目之前,也应建立一定时间的“窗口期”,赋予利益可能受影响的各方公开发表意见和提出异议的权利。如果确有外部相对人提出有充分理由的意见,认为自身合法权益已经受到审批项目的影响,就不宜再认定为非许可审批项目,而应遵照《行政许可法》有关创设行政许可的规定。

    落实行政审批的定期评价制度。行政审批项目设立之后,决非一劳永逸。对于行政许可审批项目,《行政许可法》第20条有明确的要求,许可设定机关应定期对行政许可进行评价,许可实施机关可以对许可的实施情况及存在的必要性进行评价,并将意见报告给许可设定机关。公民、法人或其他组织则有权向许可设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。对于非行政许可审批项目,目前虽没有要求定期评价的规则,但也有必要参照许可审批的这一制度,定期对审批项目存在的意义和必要性进行回顾与评价。事实上,定期评价制度的关键在于“定期”二字。目前我国已经历多轮行政审批的取消和削减,但在时间和削减对象上并无多少规律性可循,难免给人以运动式改革的印象。一个可行的建议是,在立法设定新的行政审批项目时,就应同时规定对该审批项目的评价期,以类似国外立法中“日落条款”的方式对行政审批项目作出定期评价。如行政审批项目能通过评价,便可继续延续,如在评价后认为已无存在的必要,则行政审批项目自动失效。

    建立行政审批定期清理制度和动态清理制度。除行政审批的定期评价制度以外,要充分破除不适当的行政审批项目给经济社会发展带来的体制束缚,还有必要探索建立其他的配套制度,如行政审批定期清理制度和动态清理制度。行政审批定期清理制度是由审批项目的设定主体在特定时间段内,以审批项目的评价报告为基础,对自己所设定的全部行政审批项目进行清理。定期清理制度的优势在于每隔一段时间,通过系统、彻底地对一批行政审批项目进行评价和清理,可以将不再适应社会主义市场经济需要和社会管理需要的审批项目排除出去。在行政审批的定期评价制度尚未完全落实和有效运转之前,定期清理制度可以在一定程度上填补其空白。相比于定期清理,行政审批的动态清理制度更为灵活,能够更快捷、更有效地回应外部相对人和社会发展的需求。动态清理制度的构建应当以行政审批的定期评价制度为基础,根据审批实施机关的反馈意见,尤其是根据公民、法人和其他组织所提出的意见和建议,由审批设定机关依照一定程序进行处理,并通过内部公文或行政决定的方式向提出意见的机关或私人主体作出答复。

    加强司法监督,强化对权力运行的外部监督。前述几种手段注重的是行政审批的内部制度完善,主要是从行政部门的视角探索行政审批制度改革的路径。但是,仅有行政部门的自律机制还是不够的,要保证行政审批制度改革的成果能够及时巩固下来,杜绝变相设立审批、审批过程过于随意以及利用审批权力寻租等违法现象,还需要强化外部对权力进行监督制约的机制。这其中,尤其是针对外部相对人的行政许可审批项目,司法监督具有其他制度不可代替的优势。在保障行政审批利益相关方的知情权、陈述权、申辩权和监督权方面,在违法设定和实施行政审批侵害当事人合法权益时的责任承担和赔偿方面,以及在推进反腐倡廉建设方面,司法机关都可以通过诉讼的方式来发现制度漏洞,确定违法行为当事人的责任,并及时提出相关司法建议。只有自律和他律相结合,才能确保行政审批制度改革始终在法制化的轨道上行进,才能真正实现转变政府职能和依法行政的目标,也才能真正实现行政审批制度改革的预期目标。

                                                                                                                                                                          摘自:中国纪检监察报

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